Pak de vrijstellingen in de btw aan
Vinzenz Ziesemer en Julia van Rijn
Het kabinet zoekt naar een alternatief voor de btw-verhoging op sport, cultuur, media en boeken. Hoog tijd om naar de vele btw-vrijstellingen kijken.
Het Belastingplan is door de Tweede Kamer aangenomen. Even leek het hele Belastingplan te sneuvelen vanwege de voorgestelde btw-verhogingen op sport, cultuur, boeken en media. Maar deze impopulaire maatregel is voorlopig geschrapt. Voorlopig, want de minister Eelco Heinen van Financiën heeft beloofd om een alternatief te zoeken voor de een miljard euro aan inkomsten die het kabinet misloopt door het schrappen van de btw-verhoging. Lukt het niet een goed alternatief te vinden, dan gaat de btw-verhoging op sport, cultuur, boeken en media alsnog door.
Het kabinet lijkt voor dit alternatief vooral te kijken naar andere goederen waarvoor het verlaagde btw tarief geldt. Ze zien daarbij de vele vrijstellingen in de btw over het hoofd. Die vrijstellingen afschaffen is soms mogelijk, kan doelmatig zijn en levert dekking op.
Eerder gepubliceerd als nieuwsbrief (10 december 2024) en bij ESB (9 december 2024)
Naar een uniform btw-tarief
Nu is er economisch genoeg te zeggen voor het schrappen van het verlaagde tarief – en wel voor alle goederen en diensten. Een ‘uniforme’ btw is een klassieke aanbeveling van economen, die ook in recent onderzoek overeind blijft. Je kunt, zo is het idee, beter de consument zelf laten bedenken hoe hij zijn of haar geld graag uitgeeft, dan keuzes te sturen via de btw. Maar een meerderheid in de Eerste Kamer vindt het gebruik van sommige goederen of diensten, zoals sport, cultuur of media, dermate wenselijk vanuit maatschappelijk oogpunt dat ze het toch wil stimuleren. Een laag btw tarief kan inderdaad een manier zijn om dit te doen - al is het niet noodzakelijk de meest efficiënte.
Op het eerste oog kan de econoom dus blij zijn dat het kabinet nu kijkt naar andere goederen en diensten die onder het verlaagde btw-tarief vallen. Je zou immers verwachten dat de btw daar uniformer van wordt.
Maar bij nadere beschouwing zorgt het afschaffen van verlaagde tarieven nauwelijks voor uniformering. Dit komt omdat op ongeveer een derde van consumptie überhaupt geen btw geheven wordt, dankzij allerlei vrijstellingen of nultarieven (Figuur hieronder; op basis van eerder in ESB besproken onderzoek van het CBS uit 2018). Neem bijvoorbeeld het verlaagde btw-tarief dat geldt voor schoenmakers. Door dit tarief te verhogen naar 21 procent zou het verschil met de consultant (hoog tarief) weliswaar verdwijnen, maar het verschil met de begrafenisondernemer (vrijgesteld) wordt juist groter (21 procentpunt in plaats van 9 procentpunt). Die vrijstellingen en nultarieven zijn helaas net zo ‘normaal’ als het normale tarief, waardoor sleutelen aan het verlaagde tarief weinig uithaalt voor wie de btw wil uniformeren.
Overigens zit er voor wie wil sleutelen aan de btw een belangrijk verschil tussen vrijstellingen en nultarieven. Bij beiden wordt geen btw in rekening gebracht. Bij een vrijstelling geldt dat de voorbelasting niet afgetrokken kan worden, bij een nultarief wel. De voorbelasting is de btw die je als ondernemer betaalt, bijvoorbeeld als je productiemiddelen aanschaft. Een nultarief is dus extra voordelig: de betaalde btw kun je terugkrijgen, maar er hoeft geen btw in rekening gebracht te worden op je eigen product of dienst.
Afschaffen van vrijstellingen kan soms
Om de btw wél uniformer te maken zou je dus vooral vrijstellingen en nultarieven moeten afschaffen. Het afschaffen van vrijstellingen is echter niet makkelijk. Veel vrijstellingen, zoals postdiensten, medische diensten, kinderopvang, onderwijs en diverse diensten van non-profits, zijn verplicht vrijgesteld door de Europese Unie (EU) via de btw-richtlijn uit 2006, en kunnen dus niet worden afgeschaft. Daarnaast zijn er verplichte nultarieven, waaronder bijvoorbeeld vliegreizen. De Europese btw-richtlijn, die vooral is bedacht om het beleid in de verschillende EU landen te uniformeren, is dus, zoals Cnossen al eens aanstipte, een flinke sta-in-de-weg voor wie de btw zelf wil uniformeren.
Toch zijn er ook 13 vrijstellingen die niet verplicht zijn van de EU, waarvan Nederland er een aantal gebruikt en die dus afgeschaft kunnen worden. Dit zijn bijvoorbeeld vrijstellingen voor begrafenisondernemers, componisten, schrijvers, cartoonisten en journalisten. Daarnaast gebruikt Nederland één optioneel nultarief van toegestane zeven, namelijk op zonnepanelen (dit om administratieve lasten te voorkomen, à 31 miljoen per jaar).
Flinke opbrengst
Optionele vrijstellingen schrappen levert geld op. Hoeveel is alleen niet bekend. Doordat door zo’n vrijstelling vaak ook geen btw-aangifte meer nodig is, wordt de potentiële belastingbasis ook niet bijgehouden door de Belastingdienst. Toch hebben we een idee van de orde van grootte: de EU publiceert ieder jaar een ‘VAT gap’ rapport. Daarin wordt de btw-beleidskloof geanalyseerd: het verschil tussen de btw-inkomsten en de op basis van consumptiegegevens te verwachten inkomsten als het normale tarief uniform zou worden toegepast. Die kloof bedraagt 63 miljard euro, waarvan 11 miljard toe te schrijven aan het verlaagde tarief en 52 miljard aan vrijstellingen en nultarieven (zie ook figuur hieronder). Het aandeel van vrijstellingen die naar verwachting niet kunnen worden aangepakt met nationaal beleid is echter groot, met 49 miljard. Toch resteren er dan een geschatte 3 miljard aan beleidsrelevante vrijstellingen waar Nederland iets aan kan doen. Het kabinet zoekt momenteel naar ongeveer 1 miljard euro.
De alternatieve btw-verhoging moet voor volgend voorjaar zijn gevonden. Dat betekent dat er genoeg tijd is om de optionele vrijstellingen eens kritisch onder de loep te nemen. Om te beginnen zou het helpen als duidelijk wordt hoeveel de vrijstellingen nu kosten. Wie weet kunnen we dan toch een kleine stap zetten naar een uniformere btw.