Herzie arbeidseis kinderopvangtoeslag
Jasper J. van Dijk
In het kort
De arbeidseis veroorzaakt problemen voor ouders en de uitvoering
De arbeidseis werd ingevoerd om misbruik te voorkomen, maar is nu belemmerend voor toegang tot kinderopvang
Mogelijke alternatieven zijn: arbeidseis verzwaren, minder toetsen, of afschaffen om toegankelijkheid te verbeteren
Updates
Tweede Kamerlid Podt benoemt het policy paper in het Commissiedebat Toeslagen (vanaf 4:30)
Jasper J. van Dijk is te gast in Goedemorgen Nederland om te praten over de arbeidseis en de kinderopvangtoeslag
Jasper J. van Dijk is te gast in Nieuwsweekend op Radio 1 om te praten over de arbeidseis en de kinderopvangtoeslag
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Tweede Kamer een brief gestuurd over kinderopvang ter voorbereiding op het debat op 11 april, deze brief is niet meer meegenomen in de policy paper
Jasper J. van Dijk betoogt in de Telegraaf waarom de arbeidseis het beste kan worden afgeschaft
Aanleiding
Kabinet Rutte IV besloot om de kinderopvangtoeslag onafhankelijk te maken van het inkomen. Alle werkende ouders zouden vanaf 2027 recht krijgen op een tegemoetkoming van 96 procent in de kosten van de kinderopvang. Met het vallen van het kabinet is dit besluit op losse schroeven gekomen.
Op 11 april debatteert de commissie Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer over de herziening van het financieringsstelsel voor de kinderopvang. De volledige Tweede Kamer - op het Forum van Democratie na – is van mening dat het onwenselijk is dat de kinderopvangtoeslag in zijn huidige vorm blijft bestaan. Maar zelfs als de lopende formatie snel wordt afgerond met een helder besluit over de kinderopvang zal het nog vele jaren duren voordat er een nieuw stelsel is ingevoerd.
In de tussentijd zijn er besluiten die niet kunnen wachten. Sinds de start van dit jaar kent de kinderopvangtoeslag een arbeidseis die zoals we laten zien zowel voor ouders als uitvoeringsinstanties problemen veroorzaakt. Om verdere schade te voorkomen – bijvoorbeeld omdat ouders ten onrechte geen kinderopvangtoeslag aanvragen - moet deze eis worden herzien. Hier is haast bij. Dit voorjaar zal de invulling van de kinderopvangtoeslag voor komend jaar moeten worden bepaald.
In dit paper betogen we dat de arbeidseis voor de kinderopvangtoeslag moet worden herzien. Om dit te onderbouwen gaan we eerst in op de achtergrond en huidige werking van de eis. Vervolgens beschrijven we de gevolgen hiervan voor ouders in Nederland en de instanties die de regeling moeten uitvoeren, om te besluiten met mogelijke alternatieven inclusief de aanbeveling om de arbeidseis in haar volledigheid te schrappen. Ook als de Kamer om principiële redenen een tegemoetkoming in de kosten voor de kinderopvang wil voorbehouden aan kinderen met twee werkende ouders bevelen wij aan om ten minste de arbeidseis in haar huidige vorm te heroverwegen daar zij praktisch niet goed uitvoerbaar is en misstanden in de hand dreigt te werken.
Totstandkoming arbeidseis en urencriterium
Door een combinatie aan factoren was met name de gastouderopvang kwetsbaar voor misbruik en oneigenlijk gebruik van de kinderopvangtoeslag. Dit constateerde de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst in 2009. De gastouderopvang hanteerde geen vaste werkuren. Zowel ouders als gastouderbureaus hadden er belang bij om zoveel mogelijk uren kinderopvang te schrijven. En de Wet kinderopvang (Wko) maakte het mogelijk dat de overheid betaalt voor kinderopvang waarvoor ouders geen kosten hebben gemaakt. Ten slotte bestond er geen beperking op het aantal uren opvang op basis van het aantal gewerkte uren.
In 2011 kondigen minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Kamp en staatssecretaris van Financiën Weekers aan het recht op kinderopvangtoeslag te koppelen aan het aantal gewerkte uren, om het risico op fraude met en oneigenlijk gebruik van de kinderopvangtoeslag te verminderen. Dit ondanks een negatieve uitvoeringstoets die tweeënhalf jaar eerder staatsecretaris van Financiën De Jager hier nog van weerhield.
Minister Kamp en staatssecretaris
Weekers voerden
ondanks een negatieve uitvoeringstoets een urencriterium in
Dit jaar heeft Rutte IV de koppeling met het aantal gewerkte uren weer losgelaten als onderdeel van de voorgenomen hervorming van de kinderopvangtoeslag. Wat resteert is de arbeidseis. De kinderopvangtoeslag is nog steeds alleen voor werkende ouders, maar een ouder hoeft praktisch gezien slechts één uur te hebben gewerkt in de voorgaande drie maanden om te voldoen aan de arbeidseis.
Gevolgen voor ouders en uitvoering
De huidige arbeidseis voor de kinderopvangtoeslag heeft een aantal negatieve effecten:
1. Kinderen van niet-werkende ouders hebben het meeste baat bij kinderopvang, maar hebben nu geen toegang. Wanneer kwetsbare kinderen meer gebruik maken van kinderopvang is dit goed voor kansengelijkheid, voorkomt het criminaliteit en helpt het onze economie groeien in de toekomst (Obama, 2015; Heckman 2010; Garcia et al. 2016; CPB & SCP, 2023).
Wanneer kwetsbare kinderen meer gebruik maken van kinderopvang is dit goed voor kansengelijkheid, voorkomt het criminaliteit en helpt het onze economie groeien in de toekomst
2. Het stelt te hoge eisen aan de uitvoering. Het is nu praktisch niet mogelijk om te controleren of iemand werkt. Het is simpel om te toetsen of iemand in loondienst is, maar voor 10-20% van de werkende Nederlanders is geautomatiseerd toetsen niet mogelijk. Hoe bepaal je of deze mensen werken? Een uurtje werken eens in de drie maanden is zo over het hoofd gezien, maar had wel recht kunnen geven op de kinderopvangtoeslag. En er is een risico dat het recht op de toeslag bij bepaalde kwetsbare groepen eerder onduidelijk is dan bij andere.
3. Voor ouders is het stelsel onduidelijk en complex. Voor sommige ouders buiten loondienst vereist het een hele papierwinkel om te bewijzen dat ze voldoen aan de arbeidseis. Nu het urencriterium is afschaft neemt het aantal mogelijke complexe grensgevallen toe. Mensen waarbij een klein beetje werk recht kan geven op veel toeslag. Neem bijvoorbeeld mensen die af en toe iets op marktplaats verkopen. Dat kan prima een uurtje per maand kosten. Denken die mensen dat ze recht hebben op kinderopvangtoeslag? Zeker nu de belastingdienst actiever gaat controleren op inkomsten uit online-verkopen? En als deze mensen denken dat ze recht hebben op deze toeslag, is dit dan terecht? Ik moet u het antwoord in ieder geval schuldig blijven.
4. Onduidelijkheid kan zorgen voor niet-gebruik en terugbetalingen. Als ouders zich vergissen en gepakt worden, betekent dat ze de ontvangen toeslag volledig moeten terugbetalen. Dit zijn volgens de minister vaak grote bedragen. Dit kan ouders van kwetsbare kinderen ervan weerhouden om een toeslag aan te vragen, terwijl de partner van de tandarts het gokje gewoon kan wagen.
Als ouders zich vergissen en gepakt worden, moeten ze de ontvangen toeslag volledig terugbetalen
5. De makkelijk te omzeilen arbeidseis werkt schijnconstructies in de hand. Als de overheid deze regeling in stand houdt zullen er snel genoeg creatieve ondernemers zijn die ouders een uitzendbaantje van een uurtje per maand gaan aanbieden. Waarbij ze deze mensen waarschijnlijk fors laten betalen voor het genoegen. Sterker nog, dit kan - wanneer de markt minder krap wordt - een service worden van de kinderopvang. Kom een uurtje met je kind spelen voor een toeslag.
Wanneer de arbeidseis in haar huidige vorm in stand wordt gehouden is het slechts een kwestie van tijd tot er schrijnende gevallen ontstaan of aan het licht komen. Er moet op korte termijn worden gezocht naar een alternatief. Dit kan niet wachten tot het hele toeslagenstelsel is herzien.
Alternatieven
Wanneer de arbeidseis in haar huidige vorm in stand wordt gehouden is het slechts een kwestie van tijd tot er schrijnende gevallen ontstaan of aan het licht komen. Er moet op korte termijn worden gezocht naar een alternatief. Dit kan niet wachten tot het hele toeslagenstelsel is herzien.
Er zijn drie mogelijkheden om de arbeidseis aan te passen. Er kan voor worden gekozen om (1) de arbeidseis zwaarder te maken, bijvoorbeeld door opnieuw een urencriterium in te stellen, (2) de eis minder te toetsen, bijvoorbeeld steekproefsgewijs of alleen bij bepaalde doelgroepen, of (3) de arbeidseis (gedeeltelijk) af te schaffen.
Tabel 1 geeft een indicatie van het effect van iedere optie op vijf dimensies. Namelijk: In welke mate draagt de optie bij aan kansengelijkheid, hoe eenvoudig is de optie waarschijnlijk uitvoerbaar, hoe begrijpelijk is de optie voor de ouders, hoe klein is de kans op grote terugvorderingen (zekerheid) en hoeveel voorrang krijgen werkenden.
Tabel 1: Effecten van verschillende alternatieven voor de arbeidseis
Arbeidseis verzwaren
Door de arbeidseis te verzwaren krijgen werkende ouders prioriteit bij de verdeling van de beperkt beschikbare kinderopvang. Dit sluit goed aan bij het oorspronkelijke doel van de kinderopvangtoeslag: meer arbeidsparticipatie door betaalde kinderopvang. Het verzwaren van de arbeidseis sluit echter minder goed aan bij het belang van dat kind, dat Door de arbeidseis te verzwaren krijgen werkende ouders prioriteit bij de verdeling van de beperkt beschikbare kinderopvang. Dit sluit goed aan bij het oorspronkelijke doel van de kinderopvangtoeslag: meer arbeidsparticipatie door betaalde kinderopvang. Het verzwaren van de arbeidseis sluit echter minder goed aan bij het belang van dat kind, dat tegenwoordig steeds meer aandacht krijgt.
De redenering bij het invoeren van het urencriterium is achterhaald. De zorgen van misbruik door de gastoudersopvang zijn enorm verminderd. En het idee uit die tijd dat het verstrekken van een kinderopvangtoeslag aan niet-werkende ouders slechts een overheidssubsidie is voor vrijetijdsbesteding, houdt vanuit het perspectief van het kind geen stand.
Het verzwaren van de arbeidseis staat in de weg van vervolgstappen om hoge terugvorderingen te voorkomen
Het verzwaren van de arbeidseis lost de geschetste problemen met de arbeidseis slechts deels op. Toen de arbeidseis nog een urencriterium was, zorgde deze regeling ook al voor onzekerheid bij ouders en was het controleren van het aantal gewerkte uren voor sommige groepen ook al complex. Daarbij zal het verzwaren van de arbeidseis in de weg staan van vervolgstappen om hoge terugvorderingen te voorkomen.
Vooraf toetsen
Het versimpelen van de uitvoering, bijvoorbeeld door alleen steekproefsgewijs te toetsen lost ook slechts een deel van het probleem op. Er kan bijvoorbeeld voor gekozen worden om bij slechts een deel van de ouders aanvullende informatie op te vragen wanneer de toeslag wordt aangevraagd. Als voor ouders (en de ouders waarbij niet wordt getoetst) vervolgens vooraf duidelijk wordt dat ze de komende tijd recht hebben op de kinderopvangtoeslag vermindert dit de onzekerheid voor ouders. Maar de complexiteit blijft bestaan, waardoor een deel van de ouders er nooit op gerust zal zijn en mogelijk ten onrechte geen toeslag aanvraagt. Daarnaast blijft het onderscheid tussen wel en niet werken moeilijk uitlegbaar en blijft het risico op schijnconstructies bestaan.
Arbeidseis afschaffen
De resterende optie is het afschaffen van de arbeidseis. Dit maakt het stelsel een stuk eenvoudiger, ondersteunt kwetsbare kinderen en is te betalen uit de bestaande reservering voor 2025.
Er is in 2025 budgettaire ruimte om de arbeidseis af te schaffen. Het is de vraag wat er nog van de plannen van Rutte IV om de kindervangtoeslag inkomsensonafhankelijk te maken overeind blijft, maar er staat op dit moment nog extra geld in de boeken voor kinderopvang in 2025. Er wordt gesproken over een verhoging van de kinderopvangtoeslag, maar dit geld is ook ruim voldoende om de kosten voor de overheid te dekken wanneer meer kinderen met een niet-werkende ouder naar de opvang gaan.
Binnen de plannen van Rutte IV is er ruimte voor het afschaffen van de arbeidseis als hogere inkomens hogere bijdragen gaan betalen. Wanneer het volgende kabinet de plannen van Rutte IV volledig doorzet ontstaat er extra krapte bij de kinderopvang als daarop aanvullend ook de arbeidseis wordt afgeschaft. Rutte IV wil namelijk de kinderopvangtoeslag verhogen naar 96% voor alle ouders. Hierdoor kan het te druk op de opvang en te duur voor de overheid worden. Hier kan aan tegemoet gekomen worden door huishoudens die meer dan 80.000 euro per jaar verdienen een hogere bijdrage te vragen. Dan zal de vraag naar kinderopvang afnemen bij deze groep af en kan van de besparing het afschaffen van de arbeidseis worden betaald.
Door huishoudens die meer dan 80.000 euro per jaar verdienen een hogere bijdrage te vragen kan het afschaffen
van de arbeidseis
worden ingepast
Het afschaffen van de arbeidseis laat nog voldoende ruimte voor de politieke discussie over de invulling van het kinderopvangstelsel. Moet deze toeslag rechtstreeks naar de kinderopvang-instellingen? Moet de toeslag inkomens-onafhankelijk worden? Of moet de kinderopvang een publieke voorziening worden zoals de basisschool? Deze keuzes zijn allemaal nog mogelijk, ook na het afschaffen van de arbeidseis. Maar het kan zo nog tien jaar duren voor dit duidelijk is, dus laten we daar niet op wachten.
Bronnen
CPB en SCP (2023) Herziening financieringsstelsel kinderopvang
Garcia, Heckman, Leaf and Prados (2016) The life-cycle benefits of an influential early childhood program
Heckman (2010) The Rate of Return to the High/Scope Perry Preschool Program
Maatoug en Grinwis (2024) Motie over verder werken aan voorstellen voor inkomensonafhankelijke en inkomensafhankelijke directe financiering van kinderopvang, Kamerstuk 31 322, nr. 526
Obama (2015) The economics of EC investments
Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (2024) Blind voor mens en recht, rapport
De minister van sociale zaken en werkgelegenheid en Staatssecretaris van financiën (2011) Aanpak fraude en oneigenlijk gebruik kinderopvangtoeslag (2011), Kamerstuk 31 332, nr. 123
De ministers van sociale zaken en werkgelegenheid, van onderwijs, cultuur en wetenschap en voor primair en voortgezet onderwijs en de staatssecretaris van financiën (2023) Stand van zaken herziening financieringsstelsel kinderopvang, Kamerstuk 31 322, nr. 512
De ministers van sociale zaken en werkgelegenheid, van onderwijs, cultuur en wetenschap en voor primair en voortgezet onderwijs en de staatssecretaris van financiën (2023) Uitwerking bij aanpassingen voor het concept-stelselontwerp, bijlage bij Kamerstuk 31 322, nr. 512
