Noodzakelijke versimpeling van de toeslagen komt in gevaar
Jasper J. van Dijk en Vinzenz Ziesemer
Het hervormen van de toeslagen loopt spaak. De meest recente ontwikkeling is dat het kabinet een belangrijke hervorming van de huurtoeslag heeft ingetrokken na een uitspraak van de Raad van State. Met meer politieke wil kan de hervorming bij de huurtoeslag wel doorgevoerd worden.
In het kort:
Hervormingen bij de toeslagen zijn hoognodig. De toeslagen zijn een belangrijke oorzaak van de complexiteit van het belastingstelsel op werk.
Het kabinet zet belangrijke hervormingen bij de huurtoeslag niet door.
Met meer politieke wil kan deze belangrijke hervorming wel doorgevoerd worden.
De ambitie van het kabinet om toeslagen te versimpelen blijft vooralsnog bij mooie woorden. Het lijkt onwaarschijnlijk dat het plan voor bijna gratis kinderopvang de deadline gaat halen, wat de afschaffing van de kinderopvangtoeslag in gevaar brengt. Ook de plannen om huurtoeslag onafhankelijk te maken van de betaalde huur, zodat de huurtoeslag in de toekomst gemakkelijker afgeschaft kan worden, lijken vorige week het raam uit gevlogen toen Hugo de Jonge zijn voorgestelde wetswijziging flink inperkte.
Het voornemen van het kabinet om de toeslagen te hervormen is echter van een niet te onderschatten belang. Deze wijzigingen maken het op termijn mogelijk het gehele belasting- en toeslagenstelsel weer begrijpelijk te maken. Doen we het niet, dan blokkeert dat de weg vooruit.
De complexe toeslagen en belastingen op werk
De belastingen op werk bestaan uit een complex web van toeslagen, heffingskortingen en aftrekposten. Niet alleen burgers, maar ook politici en de belastingdienst zelf raken hierin verstrikt. Het systeem pakt voor steeds meer burgers desastreus uit. Politici zien door de bomen het bos niet meer, waardoor een scherp debat over het stelsel steeds moeilijker wordt. De computersystemen bij de Belastingdienst piepen en kraken onder het gewicht van alle regelingen.
Hoe complex is ons stelsel? Een alleenstaande ouder met een bruto inkomen van 26.000 euro per jaar en een huur van 520 euro per maand betaalt inkomstenbelasting in de eerste schijf. 37 procent. Het lijkt overzichtelijk, zo’n schijvenstelsel. Maar omdat deze alleenstaande ouder met nog acht regelingen te maken heeft, die bijna allemaal op- of afbouwen als er meer wordt verdiend, is de praktijk heel anders (zie onderstaande figuur).
Bron: IPE-analyse van het belastingstelsel in 2023.
Die complexiteit vergroot het risico dat je geld moet terugbetalen, vooral bij mensen met lage inkomens. Dat is geen hypothetisch scenario en kan er voor zorgen dat regelingen niet (ten volle) benut worden. Ongeveer 10 procent van huishoudens die recht hebben op een zorgtoeslag maakten hier in 2015 geen gebruik van. Naar schatting laten 250.000 huishoudens een volledige zorgtoeslag liggen. De meest genoemde reden hiervoor is de angst voor terugvorderingen. Jaarlijks komen naar schatting 300.000 terugvorderingen van toeslagen in de fase van dwanginvordering. De mentale druk van een complex stelsel komt vooral bij de laagste inkomens terecht.
Het politieke debat lijdt zelf ook onder de complexiteit van het stelsel. Een scherp debat over het belastingstelsel wordt steeds moeilijker. Het debat richt zich op de eenvoudige en begrijpelijke elementen, zoals de belastingschijven. Terwijl iedere aanpassing in een toeslag de marginale druk voor veel mensen verandert en een wezenlijk verschil maakt. Het is vervolgens ook moeilijk voor de kiezer om de politiek hierop af te rekenen.
Bron: IPE-analyse van het belastingstelsel in 2023.
Ook voor ambtenaren en politici zelf is het stelsel een crime. Als de politiek in aanloop naar Prinsjesdag boven de koopkrachtplaatjes gaat hangen en correcties doet, heeft dat ook gevolgen voor de marginale tarieven die mensen betalen (zie Figuur 2). En dus voor het arbeidsaanbod, de begrijpelijkheid én het risico op terugbetaling. Op die besluitvormingsmomenten zijn er maar weinigen die het overzicht hebben. Met gevolgen buiten die koopkrachtplaatjes wordt dan ook nauwelijks rekening gehouden, terwijl dit juist de momenten zijn om de belastingdruk ook effectiever te verdelen.
De enige uitweg is flink snoeien in alle regelingen, op weg naar een robuust belastingstelsel. Kabinetten hebben jarenlang de regelingen in ons belastingstelsel uitgebreid en gecompliceerd in hun zoektocht naar de perfecte koopkrachtplaatjes (zie Box 1). Dat heeft geleid tot een fragiel stelsel. Door het aantal regelingen, voorwaarden en afhankelijkheden te reduceren worden de belastingen op werk weer werkbaar.
Box 1: Een onopvallende belastingverhoging
Het is 2012. De VVD en de PvdA regeren samen in kabinet-Rutte II. Het kabinet heeft extra inkomsten nodig en wil dit ophalen via de belasting op werk. Er zijn op dat moment vier belastingschijven, waarbij het tarief in de tweede en derde schijf gelijk is aan 42 procent. Dat tarief zou het kabinet graag verhogen, maar ze hebben een probleem. Tijdens de verkiezingen hadden ze beloofd dat de lasten juist omlaag zouden gaan. Dan komt er een plan: de sleutel ligt bij de in 2001 ingevoerde algemene heffingskorting.
De algemene heffingskorting (AHK) is een bedrag dat iedereen mag aftrekken van zijn inkomstenbelasting. Tot nu toe was dit bedrag voor iedereen gelijk, maar het plan is als volgt: Voor iedere euro van je inkomen dat binnen de tweede of derde schijf valt, gaat je AHK met twee cent omlaag. Het effect is precies hetzelfde als het verhogen van de belasting met twee procentpunt, maar de schijven blijven ongewijzigd. Het voorstel komt zonder al te veel debat door de kamer en wordt in 2015 zelfs nog verder uitgebreid zodat de heffingskorting helemaal kan worden gebouwd voor de hogere inkomens.
Dit is een voorbeeld van besluitvorming waarbij de politiek met zo min mogelijk politieke pijn de lasten wilde verhogen. De belastingen voor werkenden gingen nu toch omhoog, maar dan op een ondoorzichtige manier. Juist bij politiek gevoelige beslissingen is het belangrijk om transparant te zijn. Alleen als burgers de gevolgen van beslissingen kunnen begrijpen, kunnen zij politici verantwoordelijk houden voor de gemaakte keuzes.
Hervorming toeslagenstelsel
Het toeslagenstelsel is een belangrijke oorzaak van de complexiteit (zie Box 2 hieronder). Ook het kabinet is het eens dat we dit eigenlijk moeten afschaffen. De huurtoeslag is een van de meest complexe onderdelen van het stelsel. Hij koppelt namelijk het marginale tarief, dus wat er betaald wordt als er een euro meer wordt verdiend, aan de huur. Omdat de huur voor iedereen anders is en daarnaast over de tijd kan veranderen, is het ontkoppelen van de toeslag aan deze eisen een belangrijke stap naar een simpeler stelsel.
Het kabinet wilde een belangrijke stap zetten. De huurtoeslag zou onafhankelijk worden van de betaalde huur, door bij iedereen te rekenen met een fictieve huur van 520 euro per maand. In combinatie met andere plannen van het kabinet, namelijk de vereenvoudiging van de kinderopvangtoeslag en de afschaffing van de IACK, komt een begrijpelijk stelsel dan in zicht. Vanaf daar kan een hele rits aan regelingen worden vervangen door ouderwetse schijven en tarieven. Dan weten belastingbetalers eindelijk weer waar ze aan toe zijn. En kunnen politici en kiezers het hebben over wat die tarieven zouden moeten zijn.
Het huurtoeslagvoorstel liep stuk doordat veel mensen bij een normhuur van 520 euro erop achteruit gaan, omdat ze eigenlijk een hogere huur hebben. De Raad van State speelde dit hoog op. Een financieel kwetsbare groep gaat er volgens hen te hard op achteruit, en de overgangsregeling om ze hieraan te laten wennen is te complex om soepel uit te voeren. Het kabinet besloot haar voorstel in te trekken.
Hoe kan het kabinet doorzetten? Er zijn meerdere manieren denkbaar om met de kritiekpunten van de Raad van State – die stelt dat teveel mensen er door de hervorming op achteruit gaan – om te gaan. Het kabinet kan kiezen voor een verdere verhoging van het minimumloon of een verhoging van de normhuur, zoals de Raad van State suggereert. Dat kost dan wel geld. Een derde route: het verschil in behandeling tussen huurders en kopers opheffen. Dus geen huurtoeslag of hypotheekrenteaftrek meer, maar een veel simpelere woontoeslag. Die kan dan later gemakkelijk afgeschaft worden met de rest van de toeslagen. Al zal dit weer nadelig uitpakken voor mensen met een hoog inkomen en een koophuis.
Daarnaast is nog maar de vraag hoe valide deze kritiek is. Immers, de Raad van State beoordeelt hier het koopkrachtbeleid van het kabinet. Is dat wel haar taak? Het kabinet had zelfs compensatie gereserveerd zodat niemand erop achteruit zou gaan (via een verhoging van het minimumloon), maar die compensatie werd al eerder ingezet om de klappen van de inflatie op te vangen.
Aan alle opties om de huurtoeslag te versimpelen kleven nadelen. Maar het belang van deze hervorming is te groot om het bijltje erbij neer te gooien. Dit is het moment om stappen te zetten. De toeslagenaffaire ligt nog vers in het geheugen, wat de wil om te veranderen vergroot. En de belastingdienst ziet kans om versimpelingen door te voeren. Daarom is onze oproep aan het kabinet: vind een oplossing, geef niet nu al op.
Box 2: Waar hangen je belastingen en toeslagen allemaal van af?
De belastingen op werk die jij en je werkgever betalen en de toeslagen die je ontvangt hangen af van individuele eigenschappen en van eigenschappen van het huishouden.
De individuele eigenschappen die een rol spelen zijn je inkomen, het aantal uren dat je werkt, je leeftijd, je recht op een Wajong-uitkering, of je een vast of flexibel contract hebt en het aantal medewerkers van je werkgever.
Daarnaast spelen vele verschillende eigenschappen van je huishouden een rol. In het bijzonder gaat het dan om het vermogen, het inkomen van de partner en het aantal uren dat de partner werkt. Daarnaast gaat het om het aantal kinderen, de leeftijd van ieder kind en het aantal uren dat ieder kind naar de opvang gaat. Ook is de betaalde hypotheekrente en de waarde van de woning of de betaalde huur van belang. Dan wordt er nog gekeken naar uitgaven aan alimentatie, goede doelen, reiskosten, specifieke zorgkosten en kosten voor tijdelijk thuisverblijf van ernstig gehandicapte personen. Ten slotte hangt de belasting die je betaalt af van wat je consumeert.
