Opinie in NRC: Bierviltjesberekening bepaalt onze overheidsuitgaven
Door Vinzenz Ziesemer, Jasper H. van Dijk en Albert Jan Hummel
Bij elke politieke keuze kijkt het ministerie van Financiën over de schouder van de betrokken bewindspersoon mee. Kunnen de salarissen in het onderwijs omhoog? Kunnen we Oekraïne steunen in de oorlog tegen Rusland? Kunnen brandstofaccijnzen omlaag? De ruimte in de begroting bepaalt de mogelijkheden.
Het nieuwe kabinet heeft besloten veel meer begrotingsruimte te creëren dan voorgaande kabinetten. Zo konden uitgaven verhoogd worden om klimaat-, onderwijs- en stikstofproblemen aan te pakken. Daar kwam kritiek op, ook omdat bij veel maatregelen een goede onderbouwing ontbrak. Wat daarentegen geen aandacht kreeg, is de vraag hoe de begroting tot stand is gekomen. Want precies daar gaat het mis.
Hoeveel ruimte er is in de begroting wordt bepaald bij de kabinetsformatie. Daar wordt vastgesteld welk begrotingstekort en welke hoogte van de staatsschuld wenselijk worden geacht. Moeten bijvoorbeeld de Europese begrotingsnormen gerespecteerd worden, te weten een tekort dat kleiner is dan 3 procent en een schuld onder de 60 procent van het bbp? Of mag het allemaal een onsje meer zijn?
De begrotingsdoelen van het huidige kabinet zijn lastig te achterhalen. Weggestopt in een voetnoot van het coalitieakkoord staat het antwoord. „Met een saldo van -1,75 procent stabiliseert de schuld op 60 procent van het bbp. Veronderstellingen daarbij zijn een rente van 0 procent en een nominale groei van het bbp van 3 procent.” Nederland streeft dus naar een overheidsschuld van 60 procent ten opzichte van de omvang van de economie.
Door te sturen op een schuld van 60 procent lijken we ons aan de Europese begrotingsregels te willen houden. Deze koppeling wordt echter niet expliciet gemaakt. Ook uit de rest van het coalitieakkoord wordt niet duidelijk waarom sturen op 60 procent een goed idee is. De economische onderbouwing van de begrotingsruimte is daarmee zeer mager.
Streefgetal
Net zo mager als de toelichting is de doorrekening. Tijdens de formatie wordt met behulp van economische modellen bepaald of de plannen passen binnen het zelf opgelegde streefgetal; in dit geval dus een staatsschuld van 60 procent. Een ingewikkeld proces: er moeten aannames gemaakt worden over de ontwikkeling van de rente, de groei van de economie en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.
De aannames uit de voetnoot, een rente van 0 procent en een economische groei van 3 procent, lijken uit de lucht gegrepen. Een gevolg van het besluit om het Centraal Planbureau (CPB) niet te betrekken bij de formatie.
Omdat het CPB buitenspel stond, werd het ministerie van Financiën, dat hier geen ervaring mee heeft, gedwongen zelf aan de slag te gaan in een simpel Excel-bestand. De kosten van vergrijzing, de doorwerking van eerdere besluiten, het effect van beleid op economische groei – het kon allemaal niet worden meegenomen.
Daarnaast blijkt de onderbouwing op een aantal punten volstrekt willekeurig. Zo wordt verondersteld dat 42 procent van alle uitgaven zou terugstromen in de staatskas (dit heet ook wel het ‘inverdieneffect’). Dit getal is op geen enkele economische analyse gebaseerd. Neem in 2025 een inverdieneffect van 41 procent in plaats van 42 procent, en er ontbreekt opeens 295 miljoen euro.
Kortom, een bierviltjesberekening in een voetnoot bepaalt ons begrotingsbeleid. Toen het CPB later toch ging rekenen, kwam het niet uit op de nagestreefde schuld van 60 procent van het bbp, maar op 92 procent in 2060. Het CPB verwacht dus duidelijk andere uitkomsten dan de formateurs.
Bij een volgende formatie moet het CPB natuurlijk weer betrokken zijn. Dat zal de kwaliteit van de economische analyses aanzienlijk verbeteren. Maar zelfs met betere analyses blijft ons begrotingsbeleid doelloos. Wat nodig is, is een veel fundamentelere discussie. Moeten we ons blindstaren op die 60 procent, of is wellicht een ander niveau wenselijk? Of willen we helemaal niet meer naar de staatsschuld kijken en sturen op begrotingstekorten?
Enorme consequenties
Een coherente visie op ons begrotingsbeleid ontbreekt. Zo’n visie is nodig om de inconsistentie tussen kabinetsperiodes tegen te gaan. Omdat we in Nederland geen methode hebben waarmee we de begrotingsruimte vaststellen, geven we geld uit als de economie op volle toeren draait en bezuinigen we als extra bestedingen hard nodig zijn.
Dat heeft enorme consequenties: er ontstaat onnodige inflatie in hoogconjunctuur en onnodige werkloosheid in laagconjunctuur. Zo verlengde het kabinet-Rutte II de crisis door te bezuinigen en staat op dit moment de staatskas wijd open. Voorkomen moet worden dat hij bij een volgende kabinetsformatie weer net zo hard dicht gaat, met desastreuze bezuinigingen tot gevolg.
Hopelijk lukt het dit kabinet tenminste nog om consistent te zijn binnen de huidige kabinetsperiode. Dat kan op twee manieren. De eerste is om tegenvallers op te vangen binnen de zelf gekozen financiële kaders, in plaats van deze telkens verder te verruimen. De tweede is om constructief mee te denken over betere begrotingsregels op Europees niveau, waar de hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact dreigt te stollen.
Ondertussen moet er een visie ontwikkeld worden op een nieuw begrotingsbeleid. De financiële kaders van het volgende kabinet verdienen meer onderbouwing dan een voetnoot.