Europese begrotingsregels: Vijf aanbevelingen voor betere handhaving
Sander Tordoir, Jasper H. van Dijk en Vinzenz Ziesemer
Onlangs heeft de Europese Commissie een hervormingsvoorstel gedaan voor de begrotingsregels. In september deden wij enkele aanbevelingen. Een hervorming van de regels is echter niet voldoende, ook de handhaving moet worden verbeterd. Samen met Sander Tordoir van het Centre for European Reform doen wij vijf aanbevelingen voor de handhaving van het Stabiliteits- en Groeipact. Het Engelstalige rapport is hieronder te downloaden.
Samenvatting
Het is geen verrassing dat landen zich nauwelijks aan de Europese begrotingsregels houden. Ze zijn te ingewikkeld, stellen onrealistische eisen aan sommige landen en leiden tot overbesteding in tijden van hoogconjunctuur en onderbesteding in tijden van recessie. De begrotingsregels van de EU zijn kortom dringend aan hervorming toe.
Maar hervorming van de regels is niet genoeg: de EU moet ook leren van eerdere handhavingsfouten. De ervaring leert dat alleen de Europese Commissie met steun van de lidstaten een democratisch gekozen EU-regering onder druk kan zetten haar begroting te wijzigen.
Harde numerieke ‘one size fits all’ regels lijken effectief voor de handhaving maar omdat zij geen rekening houden met economische veranderingen of onvoorziene crises zoals de invasie van Poetin in Oekraïne, staan de regels vaak buitenspel of wordt er soepel mee omgegaan. Deze spanning tussen harde handhaving en economische realiteit heeft ertoe geleid dat de Commissie een flexibele maar ook ondoorzichtige interpretatie van de regels heeft ontwikkeld. Tegelijkertijd zijn de politieke kosten van het opleggen van sancties hoog, wat de Commissie en lidstaten ervan heeft weerhouden regels te handhaven.
De Europese Commissie heeft onlangs een hervormingsvoorstel gedaan. Het voorstel dat in november 2022 werd gepubliceerd vervangt de strikte regels die voor alle lidstaten gelden door meerjarige schuldreductieplannen waarover met elke lidstaat afzonderlijk wordt onderhandeld, zodat elk land zijn eigen begrotingstraject kan bepalen.
Niet alle lidstaten zijn blij met de voorstellen van de Commissie. Sommige lidstaten vrezen dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheid zal gebruiken om landen met een hoge schuld zacht aan te pakken, en willen daarom vasthouden aan strenge doelstellingen voor schuldvermindering. Duitsland heeft voorgesteld dat lidstaten met hoge schulden de schuldquote met 1 procentpunt per jaar verlagen. Maar strengere regels kunnen het tegenovergestelde effect hebben: het kan de Europese Commissie er opnieuw toe verleiden de handhaving te verzwakken.
De Commissie stelt terecht voor om landspecifieke schuldafbouwpaden te ontwikelen. Dit moet samengaan met meer discretionaire bevoegdheid voor de Commissie zodat er rekening kan worden gehouden met veranderingen in economische groei, inflatie en cruciale EU-uitdagingen zoals klimaatverandering of defensie. Maar de lidstaten kunnen niet blindelings vertrouwen dat de Commissie ook de handhaving goed kan uitvoeren. Daarom stellen wij voor om de toename van discretionaire bevoegdheid te koppelen aan hardere handhavingsmechanismen zodat landen hun landspecifieke schuldafbouwpaden ook naleven. Wij stellen voor:
I. Goed gedrag moet beloond worden
Het voorstel van de Europese Commissie probeert de logica van het EU-pandemieherstelfonds na te bootsen. Lidstaten kunnen onderhandelen over hun begrotingsbeleid waarbij er sprake kan zijn van versoepeling als bepaalde investeringen of hervormingen worden gedaan. Wij stellen voor om een stap verder te gaan. In 2027 komt er een nieuwe Europese begroting. Een deel van deze middelen moet worden gebruikt als beloning wanneer lidstaten de begrotingsregels naleven.
II. De handhaving van het EU-begrotingsbeleid moet aansluiten bij de nationale verkiezingscycli
De Commissie stelde aanvankelijk voor dat elk land een begrotingsplan voor vier jaar indient, dat tot drie jaar kan worden verlengd, om de overheidsschuld te verminderen. In dit voorstel worden eventuele sancties doorgeschoven naar een volgende regering. Een regering met nog één jaar te gaan heeft weinig reden om hervormingen of overheidsinvesteringen krachtig door te voeren. De begrotingsplannen van de landen moeten daarom een kortere periode bestrijken, bijvoorbeeld twee of drie jaar. Een regering kan dan tijdens haar ambtsperiode de vruchten plukken van het naleven van de regels of het vervroegd doen van belangrijke investeringen.
III. Begrotingsregels moeten risicovol begrotingsbeleid voorkomen en niet sturen op details
Er moet een drempel zijn voordat de Commissie een onderzoek naar een lidstaat instelt. De Commissie zou alleen in actie moeten komen als een land op het punt staat een beleid te voeren dat tot een hogere schuldquote leidt en tot handhaving overgaan als zij van oordeel is dat een gevaarlijke beleidsfout in de maak is. Dit voorkomt ruzie over details.
IV. Boetes moeten enkel als signaal dienen aan obligatiemarkten
De EU moet de handhavingsmaatregelen en boetes zodanig aanpassen dat zij fungeren als escalerende waarschuwingssignalen voor de obligatiemarkten. Eerdere meningsverschillen tussen Brussel en de lidstaten over het begrotingsbeleid hebben geleid tot hogere financieringskosten voor de overheid.
V. Er moet een grotere rol komen voor onafhankelijke begrotingswaakhonden
Nationale onafhankelijke begrotingsinstellingen moeten een belangrijke rol krijgen bij de evaluatie van het nationale beleid en het verstrekken van technische analyses, ook al kunnen zij geen handhavingsinstanties zijn. Het Britse Office of Budget Responsibility is een goed model. De kwaliteit van deze instellingen varieert echter sterk in Europa, en of zij de nodige onafhankelijkheid, bekendheid en capaciteit krijgen, hangt af van de politieke economie van elk land. Om deze instellingen op het hele continent te helpen, zou de EU een financieringsbasis moeten bieden aan alle nationale begrotingsinstellingen.
