Institutionele inrichting verdient onze aandacht
Onafhankelijke instituties, zoals centrale banken en toezichthouders, spelen een grote rol in onze economie. Waarom kiezen we voor onafhankelijkheid, en welke nadelen nemen we daarbij op de koop toe? En wanneer is het juist wenselijk dat de politiek zelf een besluit neemt? Het debat over deze vraagstukken richt zich te vaak op individuele inhoudelijke casussen, en te weinig op de institutionele inrichting.
In het kort
Onafhankelijke instituties zijn belangrijk voor de Nederlandse economie.
Onafhankelijkheid is tot op zekere hoogte een politieke keuze, die weinig wordt besproken
Dit artikel biedt een overzicht van de relevante voor- en nadelen van institutionele onafhankelijkheid
Eerder gepubliceerd in verkorte vorm bij het Montesquieu Instituut (31 maart 2025)
De Nobelprijs voor Economie werd in 2024 uitgereikt voor onderzoek naar hoe instituties worden gevormd en de welvaart beïnvloeden. Ook voor onze welvaart is dat een relevant onderwerp. Nederland kent namelijk een groot aantal economische instituties die in meer of mindere mate onafhankelijk zijn van de politiek. Onafhankelijke rechters beschermen mensen en bedrijven voor onwettelijk overheidsingrijpen, wat belangrijk is voor een gezonde marktwerking. Het onafhankelijk maken van centrale banken in ontwikkelde economieën sinds de jaren 90 heeft een belangrijke rol gespeeld in onder controle brengen van de inflatie. En ons openbare bestuur kent vele onafhankelijke instituties. Zo beschermen diverse inspecties en toezichthouders (zoals de AFM en de ACM) consumenten, afnemers, deelnemers aan financiële markten, werkenden en schoolgaanden voor excessen.
Via onafhankelijke instituties kan de politiek zich committeren aan de lange termijn. Onafhankelijke instituties kunnen daarnaast gerichte expertise opbouwen en zich focussen op hun kerntaak. Maar onafhankelijkheid is niet altijd beter, omdat ze ook kan leiden tot excessen of omdat het gemaakte keuzes aan legitimiteit ontbreekt. Bij de keuze om een institutie onafhankelijk te maken van de politiek komen voor- en nadelen kijken. Hieronder brengen we diverse voor- en nadelen in kaart die in de literatuur worden beschreven. Daarbij richten we ons op economische instituties en economische effecten (zie kader).
Vraagstukken over institutionele inrichting krijgen weinig aandacht, maar zijn toch aan de orde van de dag. Zo staat in het hoofdlijnenakkoord van de coalitie het voornemen inspecties onafhankelijker te maken van de politiek,[1] nadat een minister van onderwijs probeerde de onderwijsinspectie te sommeren weekendscholen extra te controleren.[2] In de zorg leeft de vraag hoe voorkomen kan worden dat er dure medicijnen omwille van politieke druk (in plaats van objectieve gronden) aan het basispakket worden toegevoegd. Sommige politieke partijen opperen deze beslissing te delegeren aan een onafhankelijke zorgautoriteit (CPB, 2021). Bij de recente hervorming van de Europese begrotingsregels leefde de vraag of het vergroten van de rol van onafhankelijke instanties (zoals de European Fiscal Board) tot betere uitkomsten zou kunnen leiden (Tordoir et al., 2023).
Buiten het economische terrein leven vergelijkbare vraagstukken, bijvoorbeeld over de vraag of de minister van asiel een discretionaire bevoegdheid moet terugkrijgen om te beslissen over individuele asielaanvragen (deze is nu belegd bij de directeur van de IND).[3] Of over de vraag of het OM tot vervolging van activisten moet overgaan als de Tweede Kamer dat vraagt, zoals ze deed in het geval van de Schipholblokkade door actiegroep Extinction Rebellion.[4]
Het publieke debat over deze vraagstukken kan beter. Het richt zich nu vaak op individuele inhoudelijke casussen, en weinig op de institutionele inrichting. Een voorbeeld is het Nationaal Groeifonds. Er was in eerste instantie nog wel aandacht voor de governance van dat fonds. Het was immers niet de bedoeling dat het geld aan politieke wensen werd besteed, dat moest gaan gebeuren op objectieve gronden. Toch duurde het niet lang voor Tweede Kamerleden met moties probeerden te beïnvloeden hoe het geld zou worden uitgegeven. De vraag met welk proces je het best kunt beslissen en wie daarover zou moeten gaan, werd vervangen door de vraag of er 332 miljoen euro uit het Groeifonds naar het direct versterken van basisvaardigheden moest gaan.[5]
Als casuïstiek en institutionele inrichting niet goed worden gescheiden, kunnen de voordelen van onafhankelijkheid verloren gaan. Immers, als onafhankelijke instanties gaan anticiperen op wat de politiek van hun werk vindt, zijn ze al afhankelijk van de politiek geworden. Hun werk is dan gepolitiseerd. Dat is onwenselijk, want de voordelen van onafhankelijkheid gaan dan verloren, onbedoeld en zonder dat daar iets tegenover staat.
Vooral in het politieke debat is een goed begrip van de voor- en nadelen van institutionele onafhankelijkheid dus onontbeerlijk. Waarom kiezen we voor onafhankelijkheid, en welke nadelen nemen we daarbij op de koop toe? En wanneer is het juist wenselijk dat de politiek zelf een besluit neemt? Hieronder schetsen we de voor- en nadelen van onafhankelijkheid aan de hand van argumenten en voorbeelden uit de economische literatuur.
Over economische instituties
De term instituties wordt in de economische literatuur breed ingezet, van langzaam veranderende culturele factoren tot dagelijkse economische beslissingen (Williamson, 2000, figuur 1). Dit artikel hanteert een nauwere definitie, die aansluit bij Rodrik (2005). Rodrik onderscheidt vier verschillende soorten instituties die van belang zijn voor economische ontwikkeling.
Marktcreërende instituties zorgen voor goed gedefinieerde eigendomsrechten en maken zo marktwerking nodig. Denk bijvoorbeeld aan het kadaster.
Marktstabiliserende instituties voorkomen al te grote instabiliteit in de macro-economie, bijvoorbeeld door financiële crises of hevige inflatie. Denk bijvoorbeeld aan het monetaire beleid van de centrale bank.
Marktregulerende instituties beperken het gedrag van marktdeelnemers en voorkomen zo negatieve externe effecten. Denk bijvoorbeeld aan mededingingsregels of consumentenbescherming en de bijbehorende autoriteiten.
Marktlegitimerende instituties zorgen ervoor dat het stelsel aan instituties voldoende vertrouwen geniet en dus zijn werk kan doen. Denk bijvoorbeeld aan belastingwetten en sociale zekerheid, en de instituties die deze uitvoeren zoals de Belastingdienst.
Telkens kan bij deze instituties gedacht worden aan een beleidsterrein (‘monetair beleid’), maar ook aan organisaties bij wie het maken, handhaven of uitvoeren van dat beleid door de politiek is belegd (‘de centrale bank’). Dit raakt meteen de kern van de afweging die in dit artikel wordt besproken. Het is immers een keuze in hoeverre het beleid door de politiek wordt ingevuld, en in hoeverre deze haar invloed delegeert aan onafhankelijke organisaties.
Empirisch werk dat probeert te onderscheiden welke van deze instituties dan het meest verantwoordelijk zijn voor economische welvaart, concludeert dat vooral marktcreërende en marktstabiliserende instituties belangrijk zijn (zie bijvoorbeeld Das en Quirck, 2016 en Bhattacharyya, 2009). Het belang van marktcreërende instituties wordt daarnaast sterk bevestigd in de literatuur over economische groei. Deze toont een duidelijk verband tussen de economische ontwikkeling van landen en eigendomsrechten. Een kleine kans op onteigening is bijvoorbeeld sterk gecorreleerd met economische ontwikkeling (Glaeser et al, 2004).[6]
Dit artikel richt zich op economische instituties en op economische uitkomsten. Niet alle instituties komen dus in dit artikel aan bod. Ook komen niet alle redenen om voor of tegen onafhankelijkheid van een institutie te zijn aan bod, omdat het zich richt op economische uitkomsten.
Voor- en nadelen van onafhankelijkheid
Besluiten op afstand plaatsen van de politiek kan helpen om geloofwaardig vast te houden aan langetermijnbeleid. Ook als de politieke druk hoog oploopt, kan de politiek niet ingrijpen in individuele rechtszaken (dat is gedelegeerd aan rechters), geld bijdrukken om uitgaven te doen (daarover gaat de centrale bank) of de groeiramingen verhogen om de economische vooruitzichten mooier te maken dan ze zijn (ramingen zijn in Nederland gedelegeerd aan planbureaus). Het inrichten van onafhankelijke instituties is dus een manier om rationele en consequente beslissingen af te dwingen, ook als de emoties hoog oplopen.
In de economische literatuur komt het belang van langetermijncommitment vooral terug in de context van monetair beleid. Hoge inflatie in de jaren ’70 zorgde wereldwijd voor een zoektocht naar instrumenten om inflatie te beteugelen. Monetair beleid betreft in wezen een afruil tussen inflatie en werkeloosheid. Economen betoogden dat meer onafhankelijkheid voor de centrale bank (samen met een mandaat om vooral inflatie te bestrijden) zou helpen om deze los te maken van politieke druk om de economie op korte termijn te stimuleren en zo werkgelegenheid te creëren, wat op lange termijn alleen maar tot hogere inflatie zou leiden. Deze aanpak werd in de decennia daarna populair en verspreidde zich over de wereld (Crowe en Meade, 2007).
Een tweede argument voor onafhankelijke instituties is dat ze zich kunnen specialiseren. Dat betekent toewijding tot één taak, waarvoor ze personeel kunnen selecteren en expertise kunnen opbouwen. Hoewel dit ook onder politieke aansturing mogelijk zou moeten zijn, kan politieke aansturing er ook toe leiden dat de selectie van personeel wordt beïnvloed door politieke wensen, of dat politieke sensitiviteit een belangrijk onderdeel van de selectie of de interne cultuur wordt. Daarom komen onafhankelijke instituties mogelijk tot betere inhoudelijke beslissingen.
Ook hier zijn centrale banken een natuurlijk voorbeeld, maar er zijn er meer. Zo is er een literatuur die de verschillen tussen verkozen en onverkozen rechters bestudeert. In de Verenigde Staten bestaan beide type benoemingen. Verkozen rechters blijken andere beslissingen te maken, zo leggen ze vaker boetes op aan buitenlandse bedrijven. Hun gebrek aan onafhankelijkheid kan er dus toe leiden dat ze besluiten wat ze bij kiezers populair veronderstellen, in plaats van hun eigen inhoudelijke inschatting te volgen (Jones, 2020).
Onafhankelijkheid van de politiek kan dus waarde toevoegen, maar heeft ook nadelen. Onafhankelijkheid betekent bijvoorbeeld ook minder externe controle. Dit kan in theorie leiden tot suboptimaal gedrag waarbij de bestuurders van de onafhankelijke institutie hun eigen belang boven het algemene belang laten prevaleren. Het gaat dan om zaken als machtsmisbruik, afwijkingen van de voorziene rol of het gegeven mandaat, of simpelweg gebrekkige inzet. Dit gevaar wordt vergroot omdat onafhankelijkheid effectieve controle kan bemoeilijken. Parlementariërs en andere politieke actoren zijn immers al snel minder geïnformeerd over de onderwerpen die bij onafhankelijke instituties zijn ondergebracht (Van ’t Klooster, 2020).
Een voorbeeld uit de literatuur betreft het toezicht op energiemarkten. In de Verenigde Staten is het toezicht op energiemarkten op verschillende plaatsen verschillend ingericht. Uit onderzoek blijkt dat minder democratische controle van deze toezichthouders tot slechtere uitkomsten leidt. Onafhankelijke toezichthouders houden namelijk te veel rekening met de belangen van de bedrijven die ze reguleren, en te weinig met die van de consument. Dat is overigens niet voor alle vormen van markttoezicht het geval. De literatuur suggereert dat het probleem vooral speelt als toezichthouders herhaaldelijk met dezelfde bedrijven te maken hebben, in dit geval enkele energiebedrijven. Herhaaldelijke interactie met dezelfde kapitaalkrachtige bedrijven zorgt ervoor dat ze gaandeweg beïnvloed kunnen worden – een fenomeen dat ook wel bekend staat als regulatory capture (Jones, 2020).
Een tweede nadeel van onafhankelijkheid betreft de legitimiteit van de gemaakte beslissingen. Meerderheidsbesluiten zorgen voor legitimiteit: gemaakte keuzes zijn gemakkelijker te verdedigen; een meerderheid was er immers voor. Als onafhankelijke instituties daarentegen beslissingen maken die tegen de meerderheidswens ingaan, kan dat het vertrouwen in de overheid verminderen, zeker als hier geen openbaar debat aan te pas komt. Dit argument krijgt in de economische literatuur minder aandacht, maar wordt wel uitgebreid besproken in politicologisch werk (zie bijvoorbeeld Van der Meer, 2024).
Een voorbeeld is de kritiek op uitspraken van de rechterlijke macht rondom klimaatdoelen. Door gebruik te maken van wettelijk vastgestelde doelstellingen zonder tegelijkertijd instrumenten te kiezen die deze doelstellingen veiligstellen, dicht het parlement de rechterlijke macht een rol in het beleidsproces. Kritiek op het daaruit resulterende beleid brengt vervolgens kritiek op de invloed van de rechterlijke macht met zich mee. Dat kan het vertrouwen in de rechterlijke macht schaden.
Conclusie
Bij de keuze om een institutie onafhankelijk te maken van de politiek komen voor- en nadelen kijken. Het publieke debat over onafhankelijke instituties richt zich nu vaak op individuele inhoudelijke casussen, en weinig op de institutionele inrichting. Als casuïstiek en institutionele inrichting niet goed worden gescheiden, kunnen de voordelen van onafhankelijkheid door politisering verloren gaan. Een goed begrip van de voor- en nadelen van institutionele onafhankelijkheid is dus onontbeerlijk. Of het nu gaat om het onderwijs, de zorg, begrotingsregels of het innovatiebeleid. Welke besluiten moeten door onafhankelijke instituties worden genomen en welke door de politiek? Welke mechanismen zorgen ervoor dat zulke instituties op hun beurt worden gecontroleerd en gecorrigeerd? Vragen over institutionele inrichting verdienen meer aandacht.
[1] Coalitieakkoord 2024-2028: Hoop, lef en trots.
[2] Wiersma wil weekendscholen kunnen sluiten, maar Onderwijsinspectie ziet zijn plan niet zitten, de Volkskrant. Geraadpleegd op 19 september 2024, van https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/wiersma-wil-weekendscholen-kunnen-sluiten-maar-onderwijsinspectie-ziet-zijn-plan-niet-zitten~b09ec910/
[3] Van Vroonhoven (NSC) steunt oproep Yesilgöz (VVD) voor spoedwet. Geraadpleegd op 19 september 2024, van https://wnl.tv/2024/09/20/van-vroonhoven-nsc-steunt-oproep-yesilgoz-vvd-voor-spoedwet/
[4] VVD vraagt naar het niet vervolgen van klimaatactivisten op Schiphol. Geraadpleegd op 19 september 2024, van https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/kamer_in_het_kort/vvd-vraagt-naar-het-niet-vervolgen-van.
[5] Motie van het lid Soepboer over het bedrag van 332 miljoen euro uit het Groeifonds investeren in het direct versterken van de basisvaardigheden. Ingediend door Aant Jelle Soepboer op 18 april 2024, nummer 36410-VIII-130.
[6] Het feit dat eigendom bestaat en contracten kunnen worden afgedwongen, onafhankelijk van de politiek situatie, zorgt ervoor dat markten kunnen bestaan (zie bijvoorbeeld La Porta, Lopez-de-Silanes en Shleifer (2008) over het belang van de rechten van investeerders voor financiële ontwikkeling). Onafhankelijke rechtsspraak voegt hier dus veel waarde toe. Echter, de literatuur toont ook dat dit argument grenzen kent. Keuzes die de invloedssfeer van onafhankelijke rechters vergroten of verkleinen blijken niet altijd te relateren aan economische groei. In hetzelfde onderzoek blijkt de positie van de grondwet (hoe gemakkelijk kan deze worden veranderd en in hoeverre er sprake is van constitutionele toetsing) en de positie van rechters (voor hoeveel jaren worden rechters benoemd) nauwelijks gecorreleerd te zijn met economische ontwikkeling (Glaeser et al, 2004).
Literatuur
Achen, C. H., & Bartels, L. M. (2016). Democracy for realists: Why elections do not produce responsive government. Princeton University Press.
Bhattacharyya, S. (2009). Unbundled institutions, human capital and growth. Journal of Comparative Economics, 37(1), 106-120.
Centraal Planbureau (2021). Keuzes in Kaart 2022-2025: Analyse van de economische effecten van beleidsvoorstellen.
Crowe, C., & Meade, E. E. (2007). The evolution of central bank governance around the world. Journal of Economic Perspectives, 21(4), 69-90.
Das, K., & Quirk, T. (2016). Which institutions promote growth? Revisiting the evidence. Economic Papers, 35(1), 37-58.
Glaeser, E. L., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., & Shleifer, A. (2004). Do institutions cause growth? Journal of Economic Growth, 9(3), 271–303.
Jones, G. (2020). 10% Less Democracy: Why You Should Trust Elites a Little More and the Masses a Little Less. Stanford University Press.
Van ‘t Klooster, J. (2020). Central Banks. OSF Preprints. https://doi.org/10.31219/osf.io/4t2fr
La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., & Shleifer, A. (2008). The economic consequences of legal origins. Journal of Economic Literature, 46(2), 285-332.
Rodrik, D. (2005). Growth strategies. Handbook of Economic Growth, 1(Part A), 967-1014.
Tordoir, S., Van Dijk, J.H., Ziesemer, V. (2023). Five proposals for enforceable EU fiscal rules.
Van der Meer, T. (2024). Waardenloze politiek. Querido Facto.
Williamson, O. E. (2000). The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead. Journal of Economic Literature, 38(3), 595–613.