De innovatiebox faciliteert belastingconcurrentie
Julia van Rijn en Jasper H. van Dijk
De innovatiebox is de laatste tijd onderwerp van discussie. Maar de rol die de innovatiebox speelt in het faciliteren van belastingconcurrentie blijft onderbelicht. Veel Europese landen kennen een soort van innovatiebox: een race to bottom wordt zo uitgelokt.
In het kort:
De innovatiebox is vooral gericht op de bevordering van het Nederlandse vestigingsklimaat, ten koste van andere landen in Europa.
Veel landen kennen belastingkortingen op winsten uit innovatieve activiteiten, wat belastingconcurrentie in de hand werkt.
Nederland kan het voortouw nemen in een Europese aanpak van dit soort fiscale regelingen.
De innovatiebox bevordert geen innovatie
Voordat een bedrijf een innovatieve activiteit start, weegt het de kosten en baten af. Maar niet alle baten belanden bij het bedrijf dat innoveert. Andere bedrijven kunnen namelijk ook iets leren van de innovatie (bijvoorbeeld door de innovatie te kopiëren of omdat personeel na verloop van tijd elders gaat werken; zogenoemde ‘spillovers’). Hierdoor innoveren bedrijven minder dan maatschappelijk wenselijk is. De overheid probeert dit op te lossen door innovatieve activiteiten financieel te steunen. De grootste regelingen in Nederland hiervoor zijn de WBSO en innovatiebox (zie kader).
Bij één van die regelingen, de innovatiebox, zijn er twijfels of het innovatie echt bevordert. Zo blijkt uit de meest recente evaluatie van de innovatiebox uit 2015, waarin de regeling voor de jaren 2010-2012 geëvalueerd wordt, dat de innovatiebox ‘niet het meest krachtige middel is’ om innovatie te stimuleren. Ook het Centraal Planbureau (2016) uit twijfels over de effectiviteit van de innovatiebox in het simuleren van innovatie. Volgens het CPB (2016) leidt de innovatiebox niet tot de gewenste kennis-spillovers, omdat er een octrooi of patent aan ten grondslag ligt: een ander bedrijf kan zo geen gebruik maken van de innovatie. Het CPB zet dan ook vraagtekens bij de ‘legitimiteit van de innovatiebox als instrument voor het innovatiebeleid’ in het licht van kennis-spillovers. Vanuit innovatieperspectief is het dus de vraag of de innovatiebox een efficiënte besteding van middelen is. Ondanks de kritiek is het budget voor de innovatiebox fors: voor 2023 zijn de kosten geraamd op 2,3 miljard euro.
Werking innovatiebox
De Nederlandse innovatiebox is een fiscale regeling waarbij bedrijven een korting krijgen op de vennootschapsbelasting voor winst uit innovatieve activiteiten. In vaktermen ook wel bekend als een grondslagreductie van de innovatiewinst. Dit betekent dat bedrijven minder vennootschapsbelasting betalen als er aangetoond kan worden dat bepaalde winst voortvloeit uit innovatieve activiteiten. Om als innovatieve activiteit te kwalificeren hebben bedrijven een speur- en ontwikkelingsverklaring nodig (S&O-verklaring), die wordt afgegeven door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Deze verklaring is overigens ook nodig voor een andere fiscale regeling gericht op innovatie: de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO). De WBSO vergoedt een gedeelte van de kosten en uitgaven van het project waar een speur- en ontwikkelingsverklaring voor afgegeven is. Bedrijven die gebruik maken van de WBSO, kunnen dus ook vaak gebruik maken van de innovatiebox.
De belastingdienst maakt onderscheid tussen grotere en kleinere belastingplichtigen in de voorwaarden voor de innovatiebox. Voor kleinere belastingplichtigen geldt de S&O- verklaring als toegangsticket. Grotere belastingplichtigen moeten naast de S&O-verklaring ook octrooi, patent, programmatuur of kwekersrecht overleggen (zie de volledige lijst). Waar de WBSO gericht is op het (gedeeltelijk) vergoeden van de kosten die gemaakt worden voor het ontwikkelen van een innovatief activum, is de innovatiebox gericht op de winst die voortvloeit uit de innovatieve activiteit.
Race to the bottom
De innovatiebox dient naast stimuleren van innovatie nog een functie: het versterken van het Nederlands vestigingsklimaat. De innovatiebox (in internationale context patent box) geeft een korting op de winstbelasting. Het is daarmee een handig middel voor landen om de belastingdruk voor grote bedrijven te verlagen en deze naar zich toe te trekken. Dit is in Nederland ook een uitgangspunt van het beleid. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is expliciet dat de innovatiebox het Nederlandse vestigingsklimaat moet bevorderen. Volgens een recente evaluatie doet het dat doeltreffend, (dat betekent dat het de juiste doelgroep bereikt, maar nog niet dat de regeling efficiënt is) omdat de regeling de winstbelasting drukt. Hoe meer de innovatiebox het belastingtarief in Nederland vergeleken andere landen verlaagt, hoe doeltreffender de regeling. Daar kan een onwenselijke dynamiek ontstaan: andere landen verlagen ook het winstbelastingtarief middels een patent box en uiteindelijk ontstaat er tussen landen een race to the bottom.
Dat de innovatiebox vooral een vestigingsklimaatmaatregel is en geen innovatie bevordert, is te zien aan het gros van het belastingvoordeel dat neerslaat bij grote bedrijven. Uit cijfers van het ministerie van Financiën blijkt dat de innovatiebox steeds meer gebruikt wordt door ondernemingen die jaarlijks meer dan tien miljoen euro belastingvoordeel hebben uit de innovatiebox (zie onderstaande figuur). Iets wat ook het FD recentelijk concludeerde na verschillende jaarcijfers van multinationals onder de loep te genomen te hebben. Dat grote bedrijven de innovatiebox weten te vinden, betekent niet één op één dat innovatie zich bij dit type bedrijf concentreert. De innovatiebox geldt immers voor bewezen innovatieve activiteiten.
Steeds meer landen introduceren een patent box. Waar in 2010 zeven EU-lidstaten een patent box kenden, is dit aantal bijna verdubbeld tot 13 EU-lidstaten in 2022 (zie onderstaande figuur). Landen met een relatief laag belastingtarief onder een patent box zijn België (3,75%), Cyprus (2,5%), Malta (1,75%) en Hongarije (4,5%). Nederland kent een relatief hoog tarief van 9% (zie onderstaande figuur). Maar vergelijken we het Nederlandse patent box-tarief met het gebruikelijke winstbelastingtarief, dan betalen bedrijven 16%-punt minder belasting voor winsten die onder de patent box vallen. Frankrijk (18,4% punt), België (21% punt), Luxemburg (20% punt) Portugal (20,5% punt) en Malta (33% punt) kennen een grotere korting op de winstbelasting.
Internationaal onderzoek naar deze patent boxes ziet geen toename in extra innovatieve onderzoeksactiviteiten. De regeling zorgt er wel voor dat bedrijven winsten verschuiven naar landen met een patent box. Landen met een patent box trekken weliswaar meer winst uit innovatieve activiteiten aan waarover belasting geheven kan worden (de omvang van de grondslag wordt vergroot), maar dit effect wordt teniet gedaan door de verlaging van de effectieve winstbelasting onder de patent box. Per saldo lopen landen dus belastingopbrengsten mis. Daarnaast zijn er studies die laten zien dat dit soort regelingen bedrijven prikkelt inkomsten uit patenten verplaatsen, zogenoemde ‘patent relocation’. Recent onderzoek naar effectief innovatiebeleid concludeert dan ook dat patent boxes een voorbeeld zijn van belastingconcurrentie, onder het mom van het stimuleren van innovatie.
Tegengaan van belastingconcurrentie
Dit terwijl landen juist belastingconcurrentie tegen proberen te gaan. In 2015 werden de OESO-landen het eens over de nexusbenadering als onderdeel van de OESO/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project (BEPS). Dit OESO-project is gericht op het tegengaan van belastingontwijking. Onderdeel van het project is een verscherping van de regels voor patent boxes (ook bekend als IP regimes). In deze nexusbenadering wordt een link geëist tussen de onderzoekskosten voor de ontwikkeling van een intellectueel eigendom, het intellectuele eigendom zelf én de winst die uit het intellectuele eigendom voortvloeit. Op die manier wordt het verschuiven van patenten (patent relocation) naar landen met een lager patent box-tarief, zonder dat het onderzoek in dat land plaatsvindt, tegengegaan. Daarnaast moet het belastingvoordeel onder de patent box proportioneel zijn tot de onderzoekskosten die gemaakt zijn in de ontwikkeling van het intellectueel eigendom. Ondanks deze verscherpingen blijven landen patent boxes introduceren, met Polen en Malta in 2019 als meest recente voorbeelden in Europa.
Hoe wel?
Er zijn drie manieren om patent boxes multilateraal aan te pakken. Allereerst door binnen de OESO alle patent boxes als schadelijk aan te merken. Nu worden alleen de patent boxes die niet onder de nexusbenadering vallen, en dus geen link hebben de ontwikkeling van een intellectueel eigendom, als schadelijk gekwalificeerd. Dit terwijl ook patent boxes die onder de nexusbenadering vallen nog steeds voor forse belastingkortingen zorgen en de grondslag van de winstbelasting uithollen. Het IMF merkt niet voor niets op dat sinds de introductie van de nexusbenadering veel patent boxes zijn aangepast, maar landen nog altijd patent boxes introduceren. Daarnaast zouden patent boxes niet langer in de categorie van R&D tax incentives ondergebracht moeten worden, gezien de geringe invloed van patent boxes op het bevorderen van innovatie. Dit is iets waar de EU Tax Observatory ook voor pleit. Een derde route die ook door de EU Tax Observatory aandragen wordt, is het aan pakken van patent boxes via de Code of Conduct Group binnen de Europese Unie. Patent boxes vallen onder het mandaat van de Code of Conduct Group, maar werden in 2021 nog altijd gekwalificeerd als non-aggressive tax regimes, terwijl ze voor substantiële belastinggrondslagverlagingen zorgen.
Ook op nationaal niveau zijn er mogelijkheden: Nederland kan het voortouw nemen in het tegengaan van belastingconcurrentie in Europa. Recentelijk is een motie door de Tweede Kamer aangenomen die vraagt om inzichtelijk te maken voor welke fiscale regelingen een afschaffing of inperking op Europees niveau wenselijk is. De innovatiebox komt daar zeker voor in aanmerking. Daarnaast blijft in Nederlandse context de vraag staan of de regeling een efficiënte besteding van middelen is. Dit jaar wordt de innovatiebox geëvalueerd. Staatssecretaris Van Rij van fiscaliteit zinspeelde al op een versobering of afschaffing van fiscale regelingen zoals de innovatiebox, als deze negatief geëvalueerd worden.
Innovatie wordt niet bevorderd door de innovatiebox, maar de regeling faciliteert wel belastingconcurrentie. Dat druist in tegen het solidariteitsprincipe binnen de Europese Unie. Daarnaast hebben OESO-landen recentelijke stappen gezet in het afspreken van een minimumwinstbelasting. Als landen elkaar vervolgens gaan beconcurreren met innovatieboxen, ondermijnt dat de geboekte vooruitgang. De werking van de innovatiebox is zowel vanuit innovatieoogpunt als vanuit belastingconcurrentieperspectief dubieus. Nederland kan stappen zetten in de aanpak van de regeling op nationaal én internationaal niveau.
