Begrotingsregels hinderen klimaatbeleid
Jasper J. van Dijk
Wereldwijd wordt de spanning tussen de klimaatdoelen en de begrotingsregels steeds beter merkbaar. Veel landen, waaronder de Europese Unie, hebben op beide vlakken stevige doelen die niet altijd in elkaars verlengde liggen. Hierdoor ontstaan onvermijdelijk uitruilen. In Nederland vraagt de Raad van State speciale aandacht voor de impact van klimaatverandering op de overheidsfinanciën en het begrotingsbeleid. In dit artikel analyseren we dit probleem en schetsen we de contouren van een oplossing.
In het kort:
Politici zijn geneigd klimaatbeleid uit te stellen, maar dit maakt de oplossing op termijn alleen maar duurder.
De begrotingsregels werken dit uitstelgedrag in de hand, omdat ze de meerkosten van laat ingrijpen niet in kaart brengen.
De begrotingsregels zorgen voor een extra hindernis bij (klimaat)investeringen, omdat hier alleen de kosten en niet de baten worden meegenomen.
Uitgesteld klimaatbeleid wordt alleen maar duurder
Politici zijn geneigd klimaatbeleid uit te stellen, maar zachte heelmeesters maken stinkende wonden. Uitstel maakt de oplossing alleen maar duurder en vergroot de schade van een eindelijke klimaattransitie aan de economie.
De voordelen van een klimaatneutrale wereld zijn ver weg en abstract, terwijl de kosten van klimaatbeleid tastbaar en concreet zijn. Mensen maken zich zorgen dat hun leven duurder wordt, dat ze de toegang tot verworven luxe verliezen of hun baan kwijtraken. Politici zijn gevoelig voor deze zorgen en hebben dus een prikkel om de 'hete aardappel' door te geven aan hun opvolger.
De politieke neiging om klimaatbeleid uit te stellen is niet nieuw, maar wel kostbaar. Onderzoek toont aan dat klimaatbeleid dat geleidelijk strenger wordt het meest kosteneffectief is, maar daarvoor moet je zo snel mogelijk beginnen. Het Network for Greening the Financial System (NGFS) noemt dit een ordelijke overgang. Zij contrasteren dit met een chaotische overgang waarbij verstrekkende klimaatactie pas wordt geïmplementeerd in 2030 en daarom gelijk veel strikter moet zijn om de klimaatdoelen te halen.
Vertraagd klimaatbeleid duwt landen in de richting van een chaotische overgang. De Bundesbank heeft onlangs het effect van een chaotische overgang in de EU-economie vergeleken met het ordelijke alternatief. Vertraagde klimaatactie zal op korte termijn meer economische groei opleveren, maar zal op langere termijn leiden tot een economische neergang (zie grafiek).
Begrotingsregels vertragen klimaatbeleid
Vorige week moest de Duitse overheid 60 miljard euro uit haar klimaatfonds halen. Het grondwettelijk hof van Duitsland concludeerde namelijk dat deze uitgaven in strijd zijn met de Duitse begrotingsregels.
De tegenvaller voor het klimaat in Duitsland is het meest recente voorbeeld van de spanning voor overheden tussen het bereiken van de klimaatdoelen, schuldhoudbaarheid op de langere termijn en politieke haalbaarheid. Een trilemma, zoals het IMF in een recent rapport beschreef. Deze spanning wordt steeds zichtbaarder, ook in Nederland. Het gevolg is dat er in veel (Europese) landen te weinig financiering beschikbaar komt om de klimaatdoelstellingen voor 2030 te halen.
Alle Europese lidstaten hebben samen afgesproken dat de netto-uitstoot van broeikasgassen nul is tegen 2050. Zolang de EU dit doel niet aanpast moet er een structurele verandering in de economie plaatsvinden. Wanneer overheden treuzelen, moeten ze dit later inhalen om alsnog aan de doelen te voldoen. En daar wordt ook de economische pijn alleen maar groter van.
Het probleem is dat alleen de kosten van klimaatmaatregelen worden meegenomen in de begrotingsregels. Daarmee verdringen deze maatregelen ander beleid, wordt het uitgesteld of wordt ervan afgezien. De economische pijn van dit uitstel komt niet terug in de begrotingsregels. Sterker nog. Deze pijn wordt pas zichtbaar als een land later alsnog probeert de klimaatdoelen te halen. Maar tegen die tijd is de pijn misschien wel zo groot dat dit leidt tot uitstel van de klimaatdoelen.
Begrotingsregels hinderen investeringen
De overheid kan op verschillende manier sturen op de klimaatdoelen. Eén benadering is het opleggen van normen en standaarden aan producten of processen, die vervolgens streng worden gehandhaafd. Een andere aanpak is het beprijzen van vervuiling, waarbij de vervuiler opdraait voor de schade die hij veroorzaakt. Tot slot kan de overheid zelf investeren of gewenste aanpassingen stimuleren door subsidies te verstrekken.
De begrotingsregels maken het voor landen minder aantrekkelijk om te investeren of beleid te maken dat gericht is op groei. Stel, een overheid geeft geld uit aan onderwijs, waardoor de economie productiever wordt. De kosten worden meegenomen in fiscale kaders (de schuld stijgt), maar het voordeel (BBP stijgt ook) niet. Dit komt door de aanname dat de omvang van de economie gegeven is. Het resultaat is een neiging om het overheidstekort te beperken en weg te blijven van beleidsmaatregelen die gericht zijn op groei.
Box: Analyse schuldhoudbaarheid
In een notendop werken de begrotingsregels als volgt. De meeste landen geven iets meer geld uit dan er binnenkomt. Dit noemen we het begrotingstekort. Het ontbrekende geld wordt geleend, waardoor de staatsschuld toeneemt. Dit is niet erg zolang de economie groeit, want de totale omvang van de staatschuld is niet zo relevant. Het gaat om de verhouding tussen de omvang de economie (het BBP) en de schuld. Zolang die gunstig is kan een land vrij makkelijk lenen en is er weinig aan de hand.
Om te voorkomen dat de verhouding tussen het BBP en staatsschuld (de schuldquote) uit de hand loopt zijn er begrotingsregels. Deze regels toetsen of de schuldquote ook in de toekomst redelijk blijft, de schuldhoudbaarheid. In de praktijk zijn deze regels sterk gericht op het verminderen van het begrotingstekort. Landen moeten maatregelen nemen om dit tekort binnen de perken te houden.
Landen zouden er ook voor kiezen om juist meer geld uit te geven, om zo de groei van de economie te vergroten. Dit kan net zo goed zorgen voor schuldhoudbaarheid, maar past niet binnen de begrotingsregels. Want die nemen het effect op economische groei niet mee. En dat is ook de reden waarom de begrotingsregels klimaatmaatregelen in de weg zitten.
Dit is problematisch omdat het niet mogelijk is om de klimaatdoelen te halen zonder publieke investeringen, beprijzen en normeren is niet genoeg. Denk bijvoorbeeld aan investeringen in publieke voorzieningen zoals het elektriciteitsnet. Denktank Bruegel schat dat ongeveer 20% van de investeringskosten de komende decennia van de overheid moeten komen.
Begrotingsregels moeten groei en klimaat meenemen
De begrotingsregels werken uitstelgedrag in de hand, omdat ze de meerkosten van laat ingrijpen niet in kaart brengen. Daarnaast zorgen ze voor een extra hindernis bij (klimaat)investeringen, omdat hier alleen de kosten en niet de baten worden meegenomen. Deze uitdagingen krijgen tot nu toe te weinig aandacht.
De oplossingen die wel worden voorgesteld willen een uitzondering creëren voor klimaatbeleid. Bijvoorbeeld door beleidsmaatregelen die aan bepaalde groene eisen voldoen niet mee te tellen in het begrotingstekort. Of door klimaatmaatregelen te financieren vanuit een Europees fonds, waardoor het niet op individuele begrotingen drukt.
Het probleem met uitzonderingen voor klimaatbeleid is dat er dan nog steeds geen recht wordt gedaan aan de uitruil tussen schuldhoudbaarheid en klimaat en de economische effecten van klimaatbeleid. Het enige wat hier gebeurd is dat klimaatmaatregelen generiek meer gewicht krijgt t.o.v. schuldhoudbaarheid. Er vindt geen inhoudelijke weging plaats, ook niet tussen verschillende mogelijkheden om de klimaatdoelen te halen.
Daarom stellen wij voor om de effecten van (klimaat)beleid op economische groei wel mee te nemen in de analyse van schuldhoudbaarheid. Hierdoor ontstaan een eerlijke weging tussen belasten, beprijzen en normeren. Daarnaast moeten de klimaatdoelen worden gerespecteerd in de analyse van de schuldhoudbaarheid. Dit sluit aan bij het advies van de Raad van State om klimaat onderdeel te maken van de afwegingen binnen het begrotingsbeleid.
Als het bestaande beleid tekort schiet om de doelen te halen, dan moet de economische schade van de benodigde inhaalslag worden meegenomen in de voorspelling van de schuld-bbp-verhouding. Die zal dan verslechteren, omdat de bbp-groei afneemt. Maar dat is het eerlijke verhaal, en zorgt ervoor dat economische opbrengsten van klimaatbeleid ook inzichtelijk worden.
Zonder deze stappen zal de fundamentele kloof tussen de begrotingsregels en de klimaatdoelen blijven bestaan. Dit kan niet alleen leiden tot inefficiënt klimaatbeleid, maar het kan de hele klimaattransitie in gevaar brengen.
